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屬地化國有地勘單位改革關鍵問題及對策

發布者: 發布時間:2015.06.20瀏覽次數:917論文類型:其他

30多年來,國有地勘單位改革從轉變生產經營方式開始,到始于2011年的全國事業單位分類改革,地勘改革取得了一些成效,但是,國有地勘單位“百局千隊”格局、“大而全、小而全”結構、事業體制、“小、弱、散”局面沒有變,地勘行業的體制機制關系沒有很好地理順,企事混合運行、地勘市場不健全等諸多問題沒有得到較好解決。地勘單位改革有待進一步深化,任重道遠。近期某省省委、省政府做出安排,在已經完成事業單位分類改革的基礎上,再對該省地勘單位進行改革,將地勘單位改革推向深入。目前該省正加緊制定改革方案,預計2015年年底將正式啟動。對此,筆者對國有地勘單位進一步深化改革提出自己的觀點,期望改革的紅利讓國有地勘單位再次走向輝煌。

國有地勘單位改革中遇到的問題較多,但是對地勘單位改革頂層設計的認識、組織機構設置、養老保險、地勘市場培育及鼓勵性政策等,是本輪地勘單位改革必須回答的關鍵性問題。這些關鍵性問題不解決,勢必造成改革的不完善、不科學、不徹底,就難以達到預期效果。

1 關鍵問題及其剖析

1.1 關于頂層設計認識問題

業界、學界,甚至政府有關部門都深知頂層設計的重要性。有些人認為地勘單位改革缺少頂層設計,但筆者認為,中央對地勘單位改革的頂層設計是明確的。1999年國務院辦公廳下發了《關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》, 2003年國土資源部出臺了《關于加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設的意見》,2011年《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》發布。這些無疑都是指導地勘單位改革的頂層設計。

但是十余年來各省(區、市)或許對地勘行業不是很了解、或許出于對地勘單位作用與貢獻的肯定,或許是“戴事業帽子,走企業路子”弱化了地勘單位改革的動力,抑或是由于地勘單位改革的難度較大,所以絕大部分省(區、市)沒有細化頂層設計。顯然中央一級的頂層設計是清晰的、明確而不是含糊的。只要依據這個頂層設計,結合地方實際,緊扣經濟規律和地質勘查規律,研究制定省級細則,地勘單位改革是有章可循、有據可依的。

1.2 組織結構問題

從2000年開始,國有地勘單位下放到地方管理,各省(區、市)保留設置了地質礦產勘查開發局、有色地質勘查局、核工業地質局、煤田地質局、冶金地質局等(以下簡稱省級各地質局)。根據其所管轄的地質隊不同,有的省份沒有冶金地質局,有的省份沒有有色地勘局,有的省份沒有煤田地質局等,省級各地質局的名稱也有少許差異。省級各地質局下轄地質隊(含院、所、中心等,下同)。地勘事業單位分類改革后,“百局千隊”“條塊結合”仍然是全國地勘系統組織結構的基本形態,只是地勘單位(地質隊)的屬性呈現出了“梭子”狀,即絕大多數屬二類事業單位、少數為一類事業單位、極少數為經營性單位。本輪地勘單位改革最重要的任務就是實現事企分開、“公商”分體,那么組織結構調整就是本輪改革繞不開的重大問題。

總體來說,無論是省級各地質局間,還是地質隊間,均存在結構趨同、職能相近、“大而全、小而全”、同質化、上崗率低等問題。那么如下兩個問題必須回答:一是省(區、市)政府是否需要如此龐大的地質事業單位;二是原條塊分割并據此屬地化后并未太多調整的自成體系(地礦、有色、冶金、煤田、核工業等)的管理狀態是否還需繼續。顯然,沿襲屬地化前的組織結構造成了機構臃腫、地勘產能過剩、地質隊分布不合理的問題。

1.3 政府和市場邊界問題

要事企分離,就要厘清政府和市場的邊界,厘清兩者邊界的基礎就是要厘清公益性地質工作和商業性地質工作的邊界[7],厘清了后者前者也自然就明朗了。

公益性地質工作,是由政府出資,經費用完核銷,成果(產品與服務)無償向社會提供的地質工作,包括基礎地質、環境地質和戰略性礦產地質工作。商業性地質工作是由企業出資,以盈利為目的,資源由市場配置的地質工作,它包括大部分的礦產地質工作。地勘單位改革和地質工作改革是如影隨形、相伴相生的。也就是說地勘體制機制必須服從于政府對地質工作的宏觀安排。社會主義市場經濟體制要求政企、政事、事企分開,那么公益地質和商業地質必然要分開,涇渭分明、邊界清晰。否則,公正、公平、統一的地勘市場就難以形成。

1.4 公益性地勘單位的組建問題

2003年9月,國土資源部要求各省(區、市)組建地方和行業公益性地質調查隊伍,開展公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作,為經濟建設和社會發展提供支撐[2]。12年后,我們發現,“人員精干并相對穩定、設備精良、以高新技術為支撐、調查與科研相結合、能擔當重大戰略任務、善于攻堅打硬仗、專門從事公益性地質工作的高素質專業化隊伍”并沒有建好建實,真正意義上的公益隊伍建設依然沒有完成[3]

究其原因,除了存在難以調和的組織形式矛盾、企事分離矛盾、專業人員矛盾外[4],對公益性地勘隊伍組建沒有研究和把握透徹,對國土資發〔2003〕358號文件精神囫圇吞棗,是造成這一現象的主因。具體來說,一是沒有充分聽取省級各地質局的意見,沒有取得認識上的一致;二是對公益性地質調查和戰略礦產勘查與經濟社會發展的關系把握不準,怎么建、建多少不甚清晰;三是沒有充分發揮地州市國土資源管理部門的作用,對各地州市的需求不太了解;四是對公益性地質調查和戰略礦產勘查的實施方案沒有公開透明;五是對地勘市場調研不夠,市場主體、市場客體、市場容量、分流措施等諸多因素是必須在組建公益性地勘隊伍之時清晰明了的,否則公益性地勘單位的組建就缺少整體性、行業性,就難以科學客觀,人們難免會問:除了“野戰軍”外,其它“部隊”怎么辦?所以,不少省(區、市)雖然匆忙組建了地調院等機構,但這些機構和其他地質隊沒有太多區別,實際上這些機構的組建只是多了些基層地勘單位(地質隊)而已。

1.5 養老保險問題

養老保險涉及到每一個職工的未來生活,人們對它的重視程度可想而知。特別是公務員、事業單位職工、企業職工在養老上的多軌制沒有完全打破的時候,養老保險的問題“當仁不讓”就成了地勘單位改革的關鍵性問題。

目前人們擔心的問題,一是國家打破養老多軌制有行動,但并軌日期難以確定,所以地勘單位改革中的“老人老辦法、新人新辦法”無論對于老人、新人都是無法確定的預期。無法確定的涉及未來生活的預期,理所當然會帶來無窮的擔憂。二是一些省級事業單位養老保險尚未啟動,而如果地勘單位改革方案對這個問題也沒有明確回答的話,地勘人心里不可能踏實。對于上述問題我們也可以反過來說,真正打破養老、福利待遇等方面的雙軌制、多軌制,可以為深化改革掃清不少障礙。

1.6 鼓勵轉企的配套政策問題

在保留適當精干的公益性地勘隊伍后,其它地勘力量將轉企改制,這是國有地勘單位改革不可逆轉的方向。但是地勘單位長期的事業屬性使得其缺少企業運行所需的條件:一是沒有優質礦業權,不少地質隊甚至沒有1個探礦權。二是沒有積累。國有地勘單位的產品就是可開采的礦產地,但長期的探采分離政策,勘探成果已經無償上交。近年來有些省份出臺了鼓勵地勘單位找礦的政策,但現實中能“分得一杯羹”的地勘單位不多。三是地質找礦是一項極其艱苦的探索性工作,周期長、風險高,找礦成功率一般不超過2%,今后還會更低[5]。四是負擔重。地勘單位有不少遺留問題沒有解決。因此,地勘單位改革如果不在探礦權、財稅、土地變性、政府投入(化解地勘高風險)、股權多元化、人員安置分流等方面出臺配套政策措施的話,地勘單位改革成功的難度巨大。

1.7 地勘市場培育問題

目前地勘市場不夠完備。一是法律體系不太健全。《礦產資源法》對礦業權流轉、國有地勘單位礦業權股權多元化等方面的限制較多。地質勘查條例還沒有上升到法律的層面。二是政府地勘公共服務外包體系沒有建立,公益性地勘隊伍和商業性地勘單位同場競爭,有失公平。三是政府管理還沒有完全到位,資質管理、從業人員準入(注冊師制度)、質量及成果管理、市場誠信管理等方面還需加強。四是投資體系還沒有有效建立,市場融資難度大,公益投入、商業投入間的聯動機制還需要認真研究,并制定相應政策。

2 對策與建議

“礦產資源是工業的糧食”,那么為工業提供糧食的地勘單位是不可或缺的,地勘單位改革必須積極穩妥推進。首先要在廣泛調研的基礎上,因地制宜地將頂層設計方案細化,科學有效指導地勘單位改革。其次,要用發展的眼光理解地勘工作。隨著經濟社會的發展,新時期地勘工作的內涵和外延都發生了變化。社會對地勘工作的需求在增加,如民生地質工作隨著社會進步和人類活動的增加而迅速增大了需求;“新四化”的布局對地調信息質量要求愈來愈高;資源制約在較長的時間內是國際上用于掣肘的手段。第三,改革是釋放活力的過程,絕不是卸包袱,更不能讓呱呱墜地的地勘企業“見光死”。第四,改革是有成本的,成本支出也是投資過程中的重要一環。第五,新的商業地勘單位、新的公益地勘單位的組建,并非簡單拆分、撤并,“拉郎配”,而是基于市場、需求、穩定、政府管理等諸多因素的體制機制、市場秩序設計。

基于對上述關鍵問題的剖析,結合地勘行業情況,建議:

(1)要將國有地勘單位改革置于事業單位改革的整體中去謀劃,“停止改革、搶跑超速”都是不可取的。“全省一盤棋”的事業單位改革,其政策的通用性、系統性、公平性相對較強,同時利益再分配的輿論氛圍有助于社會穩定。例如,全局性解決養老、福利待遇雙軌制、多軌制問題,讓所有的事業單位公平公正地置于深化改革的氛圍中,減小改革阻力。再如,建立政府公共服務采購體制機制,調研各類事業單位設置方式、規模、結構等,合理布局各類事業單位等。當然,“一盤棋”的思路并不影響地勘單位先行先試的安排,一盤棋不是簡單的“齊步走”,而是同一個頂層設計,但又突出特色和不同,有計劃、有步驟、分階段地實施。

(2)關于公益性地勘隊伍組建。地質工作兼具政治性、戰略性、艱苦性、公益性、基礎性、探索性、風險性、不均衡性等諸多特點,決定了地質工作必須由政府主導和實施[5],組建公益性地質隊伍是共識。但是對公益性地質隊伍規模、組織結構莫衷一是,依據也不充分。根據筆者對某省的調查研究,建議:拆除藩籬,打破分割,將職能近似的省級各地質局撤銷,一省一局(即省地調局);撤銷位于各地州市的地勘單位,一地一隊(即州市地調院);根據需要組建諸如資料館、研究院、博物館等事業單位。基于事業單位分類改革后的本輪深化改革,對地勘單位而言不應再設置三類單位,事業單位只設置公益一類一個類別。理由是,事業單位再從事地勘市場業務,對地勘企業來說存在不公平競爭;公益二類地勘單位從事商業地質工作,屬于企事“混合雙打”,在賬務處理、資產管理、績效考核評價等許多方面有制度障礙。

(3)關于商業性地勘單位組建。商業性地勘單位就是企業,當然從組建之初就不能先天不足,必須按照現代企業制度建立。政府要設計現有地勘單位人員的多個出口:提前退休、買斷身份、自主創業、公益地勘、商業地勘等,做到每一員工都有選擇的通道和出口。出口要寬、要暢,不要糾結于提前5年退休還是提前10年退休等諸如此類的小問題。同時,新單位新管理。對商業性地勘單位、改制的經營性地勘單位的財稅、人事等支持政策應公開透明,既消除其依賴思想,又突出可操作性,例如對過渡期的財政資金使用范圍、監管等要求必須明確。

(4)關于省地調局、地州市地調院職能設置。一要劃分好公益地質與商業地質的邊界,二要理清國土資源管理部門與地調局、地調院的職能范圍。

探礦權設置及勘查活動管理、礦產資源規劃制定、地災綜合治理規劃制定、礦產資源儲量核定等事務性工作宜歸屬于省地調局,礦業權出讓與交易、地勘行業管理、礦產資源規劃及地災地環規劃和儲量等信息發布等宜歸屬國土資源管理部門。即一般來說,地調局是信息的生產者,國土資源管理部門是信息的使用者。地調院與地州市國土資源管理部門的職責參照界定。

公益地質包括兩個方面,一是公益性地質調查,二是戰略性礦產勘查,公益地質由省級地調局根據經濟社會發展及國防需求而提出,國土資源行政管理及其相關部門確定。除此之外均為商業地質。同時,應該探索公益地質外包的途徑和方式,并嘗試讓公益地質充當一些市場調節器的作用。

(5)關于社會職能剝離。除非企業本身愿意,否則“企業辦社會”是不可取的。地勘系統由于歷史自成體系的原因,辦有醫院、學校(小學、中學、職業院校等),原則上這些機構應交由地方統一管理。但是職業院校是否剝離不要“一刀切”,因為地勘單位辦的職業院校專業設置和地勘單位的專業體系幾乎一致,職業院校與地勘單位分離容易出現實習場所缺失、師資力量不足、雙師型教師缺乏等新問題。

(6)加強法制建設。市場經濟本質上應是法制經濟。《礦產資源法》是礦業行業的總綱,但要推陳出新、與時俱進,并要針對地質勘查行業制定《地質勘查法》,以及戰略性礦產資源儲備、地質災害防治等法規,規范地勘市場,明確工作職責。尤其要明確地質勘查工作地位、作用、任務、內容和政府管理職能,并涵蓋招投標管理、成果質量規定、成果資料匯交原則、勘查用地管理等等。

(7)建立、完善地勘投入產出新機制。一是明確財政投入渠道,固化礦產開發反哺地質勘查機制,將公益性地調投入制度化、法制化。二是合理劃分財政資金與市場資金投入范圍、邊界,建立市場資金進入地勘市場新渠道,建立健全地勘融資平臺,夯實“公益先行、商業跟進”,降低市場資金投資風險。三是明晰地勘單位對地勘成果的收益權,調動地勘單位積極性。四是改革探礦權管理體制,實現“探者有其權”,規范礦業權交易體系。

(8)進一步落實改革相關政策。國辦發〔1999〕37號、國辦發〔2001〕2號、國土資發〔2003〕358號等文件為地勘單位改革指明了方向、創造了一些條件,但是落實不夠,有的甚至走樣變形。例如,要嚴格執行探礦權獲取的國家有關政策,對違反招拍掛有關政策、高風險礦種及空白地進行招拍掛的項目一律叫停,實行申請取得。要出臺配套的人事、財稅、土地、探礦權配置等扶持政策,解決“人多事少”、經營性資產嚴重不足、歷史欠賬多等問題。同時要留出改革過渡期,將地勘企業“扶上馬”,并“送一程”。

3 結束語

國有地勘單位為國家經濟社會發展發揮了不可替代的重要作用,在資源、能源保障、民生改善等新要求下,國有地勘單位仍然是這個時代難以替代的“主力軍”“先行軍”。但是地勘行業產能過剩、結構不合理、與地方經濟社會結合不太緊密、體制機制不暢等諸多問題制約著國有地勘單位的發展,各省(區、市)要結合地方和國有地勘單位實際,尊重經濟規律和地質勘查規律,認真調研,從細化頂層設計開始,有階段、有步驟、有效果地扎實推進國有地勘單位改革。


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